苏轼被贬惠州时的身份是宁远军节度副使惠州安置，不得签书公事，这样一来，受监视管制的同时也是无公事劳烦的闲散之人。不过，受儒家正统教育的苏轼，还是想为百姓做点实事。
他发现惠州天气炎热，各种瘟疫流行，而此地在北宋的边陲，医疗水平极其低下，百姓们常常因得不到有效的救治而死于非命。苏轼就蓄药治病，救死扶伤，“闲居蓄百毒，救彼跛与盲”（《次韵定慧钦长老见寄八首并引》）。在《与王敏仲》第十三简中，他把自己在惠州发明的治瘴法告诉广州知州王古（字敏仲），并认为效果非常好：“治瘴止用姜、葱、豉三物浓煮热呷，无不效者。”因为“土人不知作豉。又此州无黑豆，闻五羊颇有之”，因此，他请求王古送黑豆“三硕”（即三石），以便自己做豉，配合姜、葱煮成汤以治百姓：“便乞为致三硕，得为作豉，散饮疾者。”苏轼用此法，医治了不少因瘴气而生病者。后人将苏轼与沈括收集的药方，合编为《苏沈内翰良方》。当苏轼得知广州疫病流行时，他还建议王古在广州设病院，以防疫病流行。王古从其议，建成医院，有效地扼制了流行病之流行，也为当地百姓寻医看病提供了方便。
苏轼还将黄州的新型农具“秧马”推广到岭南。“秧马”是一种插秧用的工具，农民可以坐在上面劳动，靠双脚推动秧马，一边前进一边插秧，省时省力，既免除了面朝黄土背朝天的辛苦，又大大加快了插秧速度，广受赞誉。
北宋特殊的政治制度使得军队建设一直都是一大难题，武官的地位低下，也使得中下级军官的待遇很低。在之前任职过的州府，苏轼就处理过相类似的问题，现在到了惠州，处理起来更得心应手了。因为营房失修，惠州许多中下级军官居无定所，只得在街市上与游民为伍，而且家属散乱，军纪极其涣散，各种扰民事件频频发生。这些情况不仅使得民不聊生，而且军队也不能安心训练。针对这种情况，苏轼建议修建营房，整顿军纪，让军队建设走上正途。
苏轼还帮知州詹范做了两件事情。一是詹范把兵荒马乱之后抛撒在野外的几百具无主尸骨收拢、掩埋，他代詹范作了《惠州祭枯骨文》，在文中说“尔等暴骨于野，莫知何年。非兵则民，皆吾赤子”。二是惠州东江和西江两座浮桥年久失修，行人以小船渡江，冬天常有人掉进江里，丧了性命。
苏轼想为百姓办点事,但又无权无势,只好向他的表兄程之才写信，请他资助，他又担心传到京城，既可能连累表兄，又使自己落得个不安本分即“僭越”的罪名，于是嘱咐“仍乞密之，勿云出于老弟也。”为防官吏贪腐，他希望程之才派一位强干的吏令来把持财务收支的关口，再请罗浮邓守安道士募捐并监管建桥。两桥建成后，东新桥成为联结惠州县城和府城的重要纽带；西新桥位于苏堤
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